Новый закон о принципах саморегулирования в сфере строительства

Под занавес депутатского срока прошлый созыв Государственной думы принял федеральный закон «О саморегулировании». Это событие вызвало воодушевление у сторонников идеи саморегулирования, несмотря на все нестыковки и некоторые нелепицы закона. Но для утверждения новых принципов в сфере строительства предполагается сначала утвердить поправки в Градостроительный кодекс РФ. И только после этого — разработать и принять соответствующий отдельный отраслевой закон.

Потребность в утверждении принципа саморегулирования неоднократно и весьма красноречиво обосновывали в своих выступлениях руководитель Ассоциации строителей России (АСР) Николай Кошман и председатель комитета по собственности бывшего созыва ГД РФ Виктор Плескачевский. Основной плюс саморегулирования, считают они, — установление более жесткого и неформального контроля за деятельностью участников строительного процесса, и не со стороны чиновников, а с участием некоммерческой организации.

Еще год назад такая постановка вопроса вызывала легкое недоумение даже в некоторых общественных организациях и у крупных руководителей: как это — разрешить работать на рынке без ведома государства? Инициаторы изменений, в свою очередь, утверждали, и не без основания, что гослицензирование давно уже стало фиктивной процедурой, результат которой не обеспечивает ни качества услуг, ни ответственности строителей. Сейчас, по статистике комитета, лицензии имеют 240 000 российских предприятий. Ими обладали все создатели строительных пирамид и виновники техногенных катастроф на строительных объектах.

Но, судя по опросам участников строительного рынка, было бы преждевременно утверждать, что идея саморегулирования хотя бы однозначно понимается большинством его участников. А лицензии между тем все равно отменят.

Сбой в системе

Сама процедура лицензирования — довольно хлопотный, но вполне отработанный рынком процесс. Услуги компаний, помогающих строителям решать эту проблему, обходились в последнее время в 0-500 в месяц. При отсутствии механизма реального контроля это позволяло выходить на рынок случайным организациям, имеющим уставный капитал 10 000 руб. А кроме того, старая госсистема становилась благодатной почвой для бюрократии и коррупции. По подсчетам комитета, около 15 федеральных ведомств устанавливают на этом рынке правила, еще 13 ведут надзор; процесс регулируют три уровня публичной власти — федеральная, субъектов Федерации, муниципальная.

То, что рыночные условия вступили в противоречие с утвержденными еще при социализме навыками управления, в последнее время признали даже ветераны строительной отрасли. Лицензирование исчерпало себя и уже около трех лет является скорее тормозом в развитии строительства, не создавая барьера для выхода на рынок недобросовестных организаций, высказал свое мнение на недавней интернет-конференции президент Российского союза строителей (РСС) Виктор Забелин. Организации, обманувшие тысячи инвесторов, работали по лицензии. Фирмы-однодневки, бракоделы продолжают эти лицензии получать.

Между тем самым действенным механизмом ответственности в мире считается механизм, обеспеченный реальным капиталом, утверждают сторонники саморегулирования. Принцип, изобретенный профессиональными сообществами на Западе, довольно радикален и в некоторых странах действует как механизм допуска и удаления с рынка.

Создав некоммерческую организацию и сформировав бюджет входящих в нее участников, можно солидарно возмещать убытки за просчеты и некачественные услуги.

В последнее время, подчеркивая полезность саморегулирования, Николай Кошман в своих выступлениях даже проводил мысль о том, что создание некоммерческих организаций поможет бороться с теми негативными явлениями, которые влияют на отрасль в целом. Например, на рост стоимости цемента.

Базовый закон

Принятый депутатами федеральный закон «О саморегулировании» является базовым для разных отраслей и позволяет развивать идею самоуправления. Без этого документа невозможно на законном основании вырабатывать механизмы и принципы новых взаимоотношений в строительстве, основанных на ответственности организаций за себя и своих коллег-конкурентов по рынку.

Однако все не так просто. С самого начала были опасения, не станет ли новая система использоваться для устранения конкурентов. И как сформировать бюджет саморегулируемой организации (СРО), если одна компания обладает большими финансовыми возможностями, а другая — гораздо более скромными? Если СРО будет включать 20-30 организаций, то не получится ли, что они превратятся в мнимые сообщества, укомплектованные многочисленными дочерними структурами крупных холдингов? Ни о каком саморегулировании внутри такого сообщества речи быть не может.

Еще вопрос — какие отрасли строительства должны подпадать под действие закона? Все, кто участвует в строительном цикле, вплоть до производителей стройматериалов, ведь от качества их производства результат строительства зависит напрямую?

Но наибольшие дискуссии вызвало не это. Главным оказался, например, вопрос госконтроля — в каком виде он должен существовать, чтобы не дискредитировать саму идею саморегулирования? Есть руководители строительных компаний, работающих в том числе на рынке элитного жилья, которые неоднократно заявляли, что создание консолидированных бюджетов вообще повысит себестоимость строительства и в конечном итоге расплачиваться за эти новации придется потребителю.

К числу спорных относится и вопрос членства — на каких условиях можно вступать в СРО и можно ли, минуя СРО, все-таки работать на рынке?

Рамочный закон СРО кроме утверждения самой идеи саморегулирования сформулировал основные требования к такой организации. Это важно, потому что в той же строительной сфере существует множество общественных организаций. Кто из них может претендовать на звание СРО — нести ответственность, брать на себя определенные обязательства, создавать компенсационные фонды? Сейчас эти признаки описаны в законе. И в ближайшее время выйдет указ президента, который наделит определенными полномочиями государственный орган (скорее всего это будет Минюст РФ) вносить заявленные СРО в госреестр.

Закон дал ответ и на самый главный вопрос — о принципе допуска: это то, что делает механизм саморегулирования в определенном смысле фильтром для рынка, когда участники СРО берут на себя не только ответственность за членов, но и лишают их права работать в случае серьезных нарушений.

Однако ответ на вопрос о механизме финансовой ответственности в базовом законе сформулирован нечетко. Лидеры продвижения идеи саморегулирования предлагали два варианта: страхование ответственности плюс компенсационный фонд СРО или же только компенсационный фонд. Федеральный закон предусматривает первый, смешанный вариант: небольшие обязательные суммы страховки размером 30 000 руб. и бюджет СРО. Но в том же документе есть положения, где это требование сформулировано иначе: только компенсационный фонд.

Теории практиков

Многие руководители компаний, особенно крупных, приветствуют перемены. Например, Сергей Погодин, заместитель директора департамента по стратегическому планированию «Ренова-СтройГруп», считает, что рынок дозрел до этого новшества, а доказательством является его бурный рост и даже насыщение.

«Появляется множество новых игроков, и, конечно, между ними возрастает конкуренция. Рынок чувствует необходимость формулировать новые правила поведения, в рамках которых будет вестись бизнес и согласно которым компании будут нести ответственность перед клиентами. Подобное регулирование деятельности, а также повышение ответственности перед покупателями жилья как раз и являются основной задачей СРО. Создание любого рода СРО как меры повышения качества продукта, как способа лоббирования интересов строительных организаций может быть достаточно эффективным. Это путь развитых рынков», — говорит Погодин.

В ГК «Конти» уверены: будут сняты некоторые бюрократические препоны, что упростит жизнь строительных организаций. Однако с отменой лицензий может увеличиться предложение за счет увеличения числа участников рынка, оговариваются в компании, и могут появиться недобросовестные игроки, это вызывает опасения.

В компании «Главстрой» принятие федерального закона расценивают позитивно. Генеральный директор «Главстроя» Артур Маркарян считает, будет легче строить отношения с органами власти за счет коллективного представительства. «СРО как профессиональные сообщества будут заботиться о своей репутации, поэтому они поставят условием членства соблюдение правил, обеспечивающих качественное строительство. По этой причине нельзя сказать, что внедрение принципа саморегулирования отрицательно скажется на работе мелких строительных фирм, — утверждает он. — Сложнее будет не всем мелким организациям, многие из которых весьма профессиональны, а только тем, кто не соблюдает и не хочет соблюдать санитарные и строительные нормы».

Но Маркарян делает существенное уточнение: принципы и механизмы создания и функционирования СРО в строительной индустрии должны быть детальнейшим образом проработаны профессиональным сообществом. «Они должны быть практически бесспорными», — категоричен он. Однако споры пока не прекратились.

Мнения разошлись

Сейчас в Госдуму внесены два варианта поправок в Градостроительный кодекс РФ. Один — от комитета по собственности Плескачевского, другой — от комитета по промышленности, науке и наукоемким технологиям, возглавляемого в прошлом созыве Мартином Шаккумом, которого поддерживает Институт экономики города (ИЭГ). Они разнятся, как радикальный и более сдержанный подход к развитию процесса.

По мнению Плескачевского, общественным организациям следует предоставить больше свободы, в том числе от государства.

Роль чиновников — только регистрировать требования, выработанные профессионалами, уверен Плескачевский. Его оппоненты видят в такой свободе опасность злоупотреблений.

Позиция ИЭГ предполагает пошаговое движение в сторону наделения СРО всей полнотой власти. Кроме того, в ИЭГ считают, что все компании, работающие на рынке, должны придерживаться базовых государственных требований, установленных в соответствии с законодательством о техрегулировании. Это должен быть некий профессиональный кодекс-минимум. А требования СРО должны быть выше, и вхождение в нее должно стать показателем наибольшей творческой зрелости.

Виды требований к деятельности членов надо разбить по специализациям. Невозможно, считают в ИЭГ, предъявлять одни и те же требования к сантехникам и строителям мостов. По этому же принципу надо создавать систему аттестации, которая будет функционировать внутри СРО. Противоположная сторона, в частности Плескачевский, считает, что такой подход полностью дублирует лицензирование.

Разошлись мнения в отношении правил удаления компаний с рынка. По закону исключенные из СРО компании могут вступать в организации только через три года, но в ИЭГ считают, что такая жесткая мера уместна только в том случае, если нарушения касались вопросов безопасности. В комитете Плескачевского, напротив, уверены, что так должны караться любые нарушения.

Противоречия есть и по поводу страхования. По мнению комитета Шаккума, к обязательному страхованию сейчас не готовы ни строители, ни сам страховой рынок. Кроме того, непонятны еще уровни рисков — для разных специализаций они разные, а следовательно, и суммы страховки должны быть неодинаковы. Но какими? Уместнее стимулировать добровольное страхование в рамках СРО, считает он, это может защитить компенсационный фонд организации. Но постепенное движение к обязательному страхованию будет происходить, в частности, потому, что страховая компания заинтересована вести контроль за объектом.

По общему мнению, СРО может быть разное количество в разных регионах. Все зависит от активности рынка и количества работающих на нем компаний. Например, всего России может быть 200 СРО, в том числе в субъектах по одному, в крупных — до 4-5. В РСС считают актуальной двухуровневую систему саморегулирования, включающую региональный и федеральный уровни.

По мнению представителей ИЭГ, многочисленные СРО могут объединяться в одну для выработки национальных стандартов и этих стандартов сначала может быть даже несколько. По мнению Плескачевского, не могут, а должны объединяться с национальным советом во главе. Оппоненты считают, что это предпосылки для создания монопольной структуры. Также важно, какими полномочиями будет наделен руководитель исполнительного органа СРО. «Это периодически сменяемый наемный менеджер», — предлагают свое видение в ИЭГ, поэтому все основные полномочия должны быть сосредоточены у коллегиального органа. В комитете Плескачевского считают по-иному, предлагая наделить руководителя как главу организации большими возможностями.

Иные взгляды

Еще один немаловажный вопрос — работа иностранных компаний в России и их место в системе российских СРО. Базовый закон предполагает возможность членства только со стороны зарегистрированных в России юридических лиц. По мнению Кирилла Холопика, главного специалиста ИЭГ, иностранная компания, работающая на территории России, должна иметь возможность стать участником СРО вне зависимости от регистрации юрлица на территории РФ. В противном случае будут нарушены требования ВТО, куда Россия намерена вступить.

Недавно произошел курьез. В Росстрое РФ состоялась деловая встреча с представителями иностранных строительных компаний, работающих в России. В качестве одной из наиболее привлекательных сторон российского строительного рынка участники встречи указали на… доступную и ясную систему лицензирования видов деятельности в строительстве. Так, глава представительства в России и СНГ концерна «Штрабаг» Гритцнер Герхард, хорошо знакомый с правовыми отношениями в Германии и Австрии, назвал систему лицензирования в России лучшей, а генеральный директор французской корпорации «Буиг Батиман Интернасиональ» Жак Пелетье, высказавшись в поддержку лицензирования, обратил внимание, что лицензии — это признание профессиональных качеств участников рынка, умеющих работать с учетом всех требований государства и потребителя.

Директор правового департамента АСР Александр Самойлов выразил по этому поводу недоумение: представители строительных компаний ведущих европейских стран, давно работающих в условиях современной рыночной экономики, постоянно критикующие Россию за коррупцию и административные барьеры, в качестве «наиболее привлекательной стороны» сослались на систему государственного лицензирования. Тем более что в подавляющем большинстве стран Евросоюза никаких подобных систем не существует, контроль за рынком осуществляют некоммерческие организации. А некоторые страны ЕС ограничиваются лишь ведением соответствующего реестра строительных компаний. Если Австрия является одной из немногих стран Европы, где все еще существует государственное лицензирование, то энтузиазм ее представителя можно понять. Во Франции же не только государственное лицензирование, но и в целом государственное регулирование строительной деятельности отсутствует, а в качестве инструмента подтверждения высокого уровня компании с 1949 г. используется система добровольной сертификации «Квалибат».

В связи со всем произошедшим в АСР предложили свой, довольно остроумный, способ решения этого вопроса. Если иностранные строительные компании, работающие на российском рынке, так переживают отмену российского гослицензирования, считая его «лучшим», то следует пойти им навстречу и сохранить именно для них эту процедуру, может быть даже ужесточив ее, чтобы усилить восторг наших партнеров. Только такова ли позиция всех иностранных коллег? А если нет?

Комментарии (0)